上海市信本律师事务所 高兴发
自1989年5月19日《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》实施以来，我国建立了国有土地的有偿使用制度。从现行法律法规来看，明确了土地使用权出让、出租等有偿使用方式，但对于国有土地使用期限届满后如何处理，《民法典》《土地管理法》仅有原则性规定。
以下笔者结合相关法律法规，对这一问题给出回答以供参考。
使用方式
关于国有土地有偿使用，《民法典》仅规定了出让方式，《土地管理法》则规定了“出让等有偿使用方式”。
《土地管理法实施条例》第十七条规定，建设单位使用国有土地，应当以有偿使用方式取得；但是，法律、行政法规规定可以以划拨方式取得的除外……国有土地有偿使用的方式包括：（一）国有土地使用权出让；（二）国有土地租赁；（三）国有土地使用权作价出资或者入股。
从前述规定来看，国有土地有偿使用方式包括出让、租赁、出资或入股等三种方式。
使用期限
1.出让情形
根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条之规定，土地使用权出让最高年限按下列用途确定：（一）居住用地七十年；（二）工业用地五十年；（三）教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；（四）商业、旅游、娱乐用地四十年；（五）综合或者其他用地五十年。
2.出租情形
《民法典》第七百零五条规定，租赁期限不得超过二十年；超过二十年的，超过部分无效……租赁期限届满，当事人可以续订租赁合同；但是，约定的租赁期限自续订之日起不得超过二十年。
《规范国有土地租赁若干意见》第四条规定，国有土地租赁可以根据具体情况实行短期租赁和长期租赁。对短期使用或用于修建临时建筑物的土地，应实行短期租赁，短期租赁年限一般不超过5年；对需要进行地上建筑物、构筑物建设后长期使用的土地，应实行长期租赁，具体租赁期限由租赁合同约定，但最长租赁期限不得超过法律规定的同类用途土地出让最高年期。
《上海市国有土地租赁暂行办法》第十一条也规定了与前述相同的最长租赁年限。
从上述规定来看，《民法典》规定的最长租赁期限与《规范国有土地租赁若干意见》《上海市国有土地租赁暂行办法》规定的最长租赁期限存在不同。
对此我们认为，从《民法典》的规定来看，租赁合同的标的是租赁物，而国有土地租赁中承租人取得土地使用权，系法定用益物权，两者明显不同，故国有土地最长租赁期限不应适用《民法典》上述规定，而应适用《规范国有土地租赁若干意见》《上海市国有土地租赁暂行办法》。
从另一个角度来看，出让与租赁均为国有土地的有偿使用方式，本质上亦无不同，在最长租赁期限上完全可以趋同。
此外，根据《不动产登记暂行条例实施细则》和《上海市不动产登记技术规定》，国有土地租赁情形可以办理土地使用权登记，即权属来源为租赁的国有土地使用权。
3.国有土地使用权作价出资或者入股情形
法律法规并未单独规定此种情形国有土地使用权期限。根据上述法律法规规定，此种情形仍应按出资人取得国有土地使用权权属方式，即出让或出租并结合不动产登记来确定国有土地使用权期限。
期限届满后如何处理
关于国有土地有偿使用期限届满后如何处理，目前法律层面尚未作出系统性规定。结合《民法典》《土地管理法》《规范国有土地租赁若干意见》以及上海市的地方规定来看，住宅建设用地与非住宅建设用地在使用期限届满后如何处理土地使用权存在不同。
1.住宅建设用地
住宅建设用地使用权期限届满后，如何续期？权利人是否需要缴纳费用？
对此《民法典》规定：“住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期。续期费用的缴纳或者减免，依照法律、行政法规的规定办理。”
我们认为，《民法典》对住宅建设用地使用权期限届满后自动续期并就续期费用问题给予了规定，但前述规定比较原则，且为授权性规定，并未直接解决实践中广大居民关心的上述问题。住宅建设用地使用权期限届满后，权利人是否需要缴纳费用、能否减免、如何减免等问题，仍有待于《城市房地产管理法》以及相关的行政法规给予进一步的明确。
2.非住宅建设用地
《民法典》规定，非住宅建设用地使用权期限届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋以及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。
《土地管理法》规定：有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：……土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的。
《规范国有土地租赁若干意见》规定，承租土地使用权期满，承租人可申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应予以批准。未申请续期或者虽申请续期但未获批准的，承租土地使用权由国家依法无偿收回，并可要求承租人拆除地上建筑物、构筑物，恢复土地原状。
《上海市国有土地租赁暂行办法》规定：国有土地租赁年限届满，租赁土地使用权终止。承租人需要继续租赁土地的，应当在届满前6个月申请续期。除根据社会公共利益需要收回租赁土地使用权外，承租人的续期申请应当予以批准。
国有土地租赁年限届满，承租人虽申请续期但未获批准的，租赁土地使用权由出租人收回，出租人应当对地上建筑物、构筑物和其他附着物给予承租人适当补偿；租赁合同另有约定的，从其约定。
国有土地租赁年限届满，承租人未申请续期的，出租人可以无偿收回租赁土地使用权；租赁合同另有约定的，从其约定。
《上海市土地使用权出让办法》规定，土地使用权出让年限届满，受让人需继续使用土地的，应当至迟于届满前1年申请续期；除根据社会公共利益需要收回土地使用权外，受让人的续期申请应当予以批准。经批准准予续期的，出让人应当与受让人重新签订出让合同，并由受让人按规定支付出让金。土地使用权出让年限届满，受让人未申请续期或者虽申请续期但未获批准的，其土地使用权应当无偿收回。土地使用权无偿收回时，其地上建筑物、构筑物和其他附着物按出让合同的约定处理。
从上述法律法规规定来看，非住宅建设用地有偿使用期限届满后处理规则如下：
（1）土地使用者申请继续有偿使用土地的，除因公共利益需要收回土地使用权外，其申请应予批准。经批准续期的，应重新签订使用合同，土地使用者应按合同约定给付出让金或使用费。
（2）土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的，经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，其土地使用权无偿收回。
（3）无偿收回国有土地使用权时，地上建筑物如何处理、构筑物和其他附着物如何处理？从上述规定来看，出让国有土地使用权与租赁国有土地使用权两种情形亦有不同。
其一，在出让国有土地使用权的情形，地上建筑物、构筑物和其他附着物按出让合同的约定处理。但出让合同未约定的，如何处理？我们认为，在出让双方无法协商一致情况下，基于公平原则及发挥物的效用原则，如出让人继续保留并使用前述地上建筑物、构筑物和其他附着物，应向受让人支付适当补偿；如出让人不继续使用前述地上建筑物、构筑物和其他附着物，可依据《民法典》的规定要求受让人将国有土地恢复原状后交还给出让人。
其二，在租赁国有土地使用权的情形，《规范国有土地租赁若干意见》与《上海市国有土地租赁暂行办法》规定不尽相同。我们认为，鉴于意思自治原则及公平原则，租赁合同有约定的，应按约定处理，或由租赁双方协商一致处理；如无约定，出租人继续保留并使用前述地上建筑物、构筑物和其他附着物，应向受让人支付适当补偿；如无约定，出租人不继续使用前述地上建筑物、构筑物和其他附着物，可要求承租人予以拆除。
（4）以国有土地使用权作价出资或者入股方式有偿使用国有土地使用权的，土地使用权期限届满后应依据上述法律法规并按出资人取得国有土地使用权权属的具体方式（出让/出租）相应处理。
来源：上海法治报
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