问 题
村民委员会或农村集体经济组织成员的原告资格
解答精要
【最高人民法院司法解释】
第三条 村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。
农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。
----《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（2011年9月5日，法释〔2011〕20号）。
【链接：理解与适用】
一、过半数户的代表或过半数的原集体经济组织户的代表是否可以集体经济组织名义或自己名义提起诉讼
本条仅仅规定，村民委员会或者农村集体经济组织或农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，过半数的村民或过半数的原集体经济组织成员可以集体经济组织名义或自己名义提起诉讼，而并未规定过半数户的代表是否可以以集体经济组织名义或自己名义提起诉讼。村民委员会组织法第二十一条、第二十二条规定，村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。召开村民会议，应当由本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。按照上述规定，我们认为，村民委员会或农村集体经济组织不起诉的，或者农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，过半数户可以以集体经济组织名义或自己名义提起诉讼。否则，既违反公平原则，也与村民委员会组织法第二十一条、第二十二条规定不相符合。
二、如何确定“过半数的村民或户”或“过半数的原集体经济组织成员或户”
确定“过半数的村民或户”或“过半数的原集体经济组织成员或户”的问题就是确定村集体经济组织的意思表示。根据村民委员会组织法第二条、第二十二条、第二十三条的规定，村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作，村民会议是村集体的最高意思表示机构，对涉及村民利益的重大事项具有最终决定权。所以，组成村民会议的多数集体成员（过半数的十八周岁以上村民，或者本村三分之二以上的户的代表）可以用村民委员会或者农村集体经济组织的名义提起行政诉讼。如上述多数村民在诉讼中的意思表示与村民委员会或者农村集体经济组织不一致，应将多数村民的意思表示视为是集体经济组织的意思表示。尤其是多数村民坚持诉讼而村民委员会或者农村集体经济组织要求申请撤诉的，应当认定撤诉申请不能代表原告真实意思表示。在司法实践中有三方面值得注意：
一是“过半数的村民或户”或“过半数的原集体经济组织成员或户”指的是什么？本条第一款的“过半数的村民或户”，是指合法参加村民会议的村民或户的“过半数”还是村民委员会或者农村集体经济组织村民或户的“过半数”？我们认为，既包括农村集体经济组织村民的“过半数”，也包括合法参加村民会议村民的“过半数”。因为本条的立法原意是要赋予具有代表性的村民可以集体名义提起诉讼，上述两种情况都可以代表集体经济组织的意思表示。同理可得，本条第二款的“过半数的原集体经济组织成员或户”，亦应既包括原农村集体经济组织村民或户的“过半数”，也包括合法参加村民会议的村民或户的“过半数”。
二是“过半数的村民或户”或“过半数的原集体经济组织成员或户”的形成方式可以是多种多样的。既可以会议表决，又可以私下联署，甚至可以是其他方式。
三是如何审查甄别村民身份和每个个体的具体意思表示存在巨大的困难。由于在一些农村大量农民外出打工，也往往很难召集到合法比例的村民。建议可以以委托投票方式表达意见或法院通过电话方式征询意见等对村民具体意思表示予以确认。总之，不宜以程序上司法成本较高为由侵害相对人寻求司法救济的权利，尽可能以简单方式甄别“过半数的村民或户”或“过半数的原集体经济组织成员或户”的问题。
三、农村集体经济组织的个别成员在一定条件下也可以具有原告主体资格
按照本条规定，村民委员会或者农村集体经济组织或农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，过半数的村民或过半数的原集体经济组织成员可以以集体经济组织名义或自己名义提起诉讼，而农村集体经济组织的个别成员是不具有原告主体资格的。
但是，我们认为，在实践中，对于这个问题不可以片面理解。从加大土地保护力度的角度出发，对土地违法行为或相关不履行职责行为起诉，原告资格应当放宽，只要是具有法律上利害关系的公民、法人或其他组织，都可以起诉。这些利害关系人通常包括所涉土地的所有权人、使用权人，相关集体经济组织的多数村民，村委会，以及占有、使用争议土地的集体成员（如土地承包权人、宅基地使用权人等）等。在司法实践中存在争议较大的是并不占有、使用相关土地的其他集体成员能否起诉。我们认为，一般情况下这类成员不能仅以其具有该集体成员资格而获得诉权，因为非法占地等土地违法行为虽然直接侵害了集体经济组织整体的合法权益，然而并不一定直接影响所有集体成员个人的权利义务。如果这类成员能够举证证明即使其没有使用该土地，但土地违法行为已经直接影响到其合法权益（如相邻权），人民法院对其起诉也应受理。且实际中村委会本身就是土地违法行为主体的情况很多，如不赋予集体组织成员诉权，则土地违法行为难以及时发现、纠正、查处。综上，农村集体经济组织的成员如能证明其与被诉行为具有法律上的利害关系，可以以自己名义起诉。而且这里所说的利害关系要从宽解释，只要某个公民、组织能够证明其与被诉行政行为具有别人所不具有的利害关系，或具有某种特殊利益，那么，就应当认为其与行政行为具有利害关系。但其仅以具有集体组织身份为由起诉，人民法院应当依照《若干解释》第四十四条第一款第（二）项的规定，以起诉人无原告诉讼主体资格为由裁定不予受理。
---江必新主编：《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定理解与适用》，中国法制出版社2013年版，第44-47页。
来源
《最高人民法院司法观点集成--行政卷（第二版）》，杜万华总主编中国民主法制出版社。
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