【裁判要点】

所谓行政不作为，是指应为而不为，构成“不作为”行政违法应包含三个条件，第一行政机关必须负有法定的作为义务，这种“义务”可直接来自于法的规定，也可来自于行政机关的承诺或者与相对人依法签订的合同。第二行政机关拒不履行该作为义务。第三是行政机关对必须履行该义务是知情的。在民间纠纷引发的治安案件中，行政相对人之间发生损毁财物或轻微身体伤害，受害一方申请公安机关保护其人身权、财产权，对违法行为进行处理，但是公安机关以属经济纠纷，不属其管辖为由，不予处理，显然不当。经济纠纷只是违法行为的起因，而不是违法行为本身。对于经济纠纷，的确不属于公安机关管辖，当事人应通过民事途径解决。但是对于因经济纠纷发生违反治安管理行为的，公安机关仍应处理，享有管辖权，具有作为义务。

当然，行政不作为或者说行政失职应同行政机关作出否定性决定区别开来。行政机关只要作出了决定，无论是“肯定性决定”还是“否定性决定”都不属于不作为的行政失职。行政不作为应系“不作任何行政决定”的消极状态。行政不作为的本质是不让事项进入行政程序，只要已经进入到行政程序，行政机关就是否立案、是否处罚、是否许可等作出决定，不论是肯定性的还是否定性的，都不属于不作为，不属于行政失职。

【裁判文书】

湖北省高级人民法院

行政 判 决 书

（2018）鄂行再13号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）罗某，男，1965年10月30日出生，汉族，住武汉市江岸区。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）武汉市公安局硚口区分局，住所地武汉市硚口区长安路19号。

委托诉讼代理人邹眉，该局工作人员。

委托诉讼代理人彭洋，该局工作人员。

再审申请人罗某因诉武汉市公安局硚口区分局（以下简称硚口公安分局）不履行保护财产权法定职责一案，不服湖北省武汉市中级人民法院（2017）鄂01行终223号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年3月9日作出（2017）鄂行申689号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭于2018年9月13日公开开庭审理了本案，硚口公安分局委托诉讼代理人邹眉、彭洋和罗某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院审理查明，位于武汉市硚口区舵落口48号家安公寓A栋1单元601室房屋系小产权房，未在房屋登记机关办理备案登记，由罗某占有、使用。2016年1月14日上午10时30分许，罗某拨打110报警称有人在家滋事。宜家警务站接警后派员及时赶到纠纷现场，经了解在场人罗某、张泽原，系因购房发生的纠纷，此前罗某曾多次报警。罗某认为其与武汉鑫晶房地产开发有限公司签订购房协议，该房屋应归罗某所有。张泽原认为己方与江安公司签订购房合同，该房屋应归己方所有。因涉及房屋权属争议，出警110警察告知纠纷双方应到法院进行确权，并移交武汉市公安局硚口区分局易家街派出所（以下简称易家派出所）处理。易家派出所严建华副所长、罗力华到达现场后经调查、了解，认为双方系房屋权属不清发生的纠纷，公安机关对此无权处置，告知纠纷双方应到法院对房屋进行确权。为防止纠纷升级，经双方同意后，达成将房屋钥匙交派出所保管，待法院判决后由房屋产权人领取钥匙的口头协议。罗某起诉请求：1、确认硚口公安分局2016年1月14日接110报警后不作为违法；2、责令硚口公安分局履行法定职责。

一审法院认为，依照《中华人民共和国人民警察法》和《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定，硚口公安分局依法负有对辖区范围内治安管理、保护公民人身权、财产权，以及预防制止犯罪的法定职责。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十八条规定“公安机关受理报案、控告、举报、投案后，认为属于违反治安管理行为的，应当立即进行调查；认为不属于违反治安管理行为的，应当告知报案人、控告人、举报人、投案人，并说明理由”。硚口公安分局2016年1月14日接到罗某110报警后及时出警，在查清纠纷涉及房屋权属认定，硚口公安分局无权作出处置时，告知当事人解决问题的途径和方法，同时为防止事态扩大作出相应处置，符合《110接处警工作规则》、《中华人民共和国人民警察法》相关规定。硚口公安分局口头告知当事人就争议房屋到法院确权的行为存在瑕疵。罗某关于硚口公安分局接警后不作为理由无事实依据，不予采纳；罗某关于责令硚口公安分局重新作出行政行为的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回罗某的全部诉讼请求。案件费受理费50元，由罗某负担。

罗某不服一审判决，提起上诉。

二审法院查明事实与原一审查明事实一致。

二审法院认为，罗某认为其硚口区舵落口48号家安公寓A栋1单元601室房屋遭到张泽原侵害，张泽原的行为违法甚至构成犯罪，硚口公安分局应依法予以行政处罚或对张泽原进行侦查，硚口公安分局却怠于处理，因而诉至原审法院，要求判决硚口公安分局行使职权，对张泽原进行处理。罗某在此混淆了依申请的行政行为和行政机关依职权的行政行为。罗某在本案中实际对硚口公安分局提出了两个诉讼行为，其一系要求硚口公安分局保护其硚口区舵落口48号家安公寓A栋1单元601室房屋不受侵害，其二系要求硚口公安分局行使职权，对张泽原进行处理。

对于第一个诉讼行为。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”，对于依申请的行政行为，人民法院受理的诉讼仅限公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的情形。罗某认为其硚口区舵落口48号家安公寓A栋1单元601室房屋遭到张泽原侵害，遂拨打110求助，110及硚口公安分局均出警进行了处理。硚口区舵落口48号家安公寓A栋1单元601室房屋并没有在相关部门进行权属登记，罗某即使其购买了该上述房屋，也不能当然认为其系该上述房屋的物权人，硚口公安分局建议罗某、张泽原通过诉讼确定该上述房屋的所有权并无不当。

对第二个诉讼行为。法律并没有赋予公民、法人或者其他组织责令行政机关是否行政、如何行政的权力，张泽原是否侵害罗某硚口区舵落口48号家安公寓A栋1单元601室房屋，张泽原的行为是否违法甚至构成犯罪，硚口公安分局经过调查后如何处理系自主行为，对于罗某提出的意见建议，硚口公安分局仅可以作为其作出处理决定的参考，但并无义务接受罗某如何行政的指令。罗某要求硚口公安分局行使职权，对张泽原进行处理的诉讼请求，没有法律依据，不予支持。

综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由罗某承担。

后罗某向本院申请再审。本院作出（2017）鄂行申689号行政裁定，提审本案。

本院经再审审理查明的事实与原一、二审裁判认定的事实一致，本院予以确认。本院还查明，2016年1月14日上午，罗某拨打110报警，易家派出所到达现场后经调查、了解，认为双方系房屋权属不清发生的纠纷，公安机关对此无权处置，告知纠纷双方应到法院对房屋进行确权。为防止纠纷升级，经双方同意后，达成将房屋钥匙交派出所保管，待法院判决后由房屋产权人领取钥匙的口头协议。协议达成后，张泽原又强行进入并占用该争议房屋。2016年3月24日，罗某向易家派出所递交报案材料，要求保护其人身权和财产权。硚口公安分局受理后于2016年7月24日向罗某出具了不予调查处理告知书，该告知书载明“罗某，你于2016年3月24日向硚口区公安分局易家街派出所报称的武汉市江安房地产开发有限公司李家安指使张姓等人员采取破门而入等方式强抢位于硚口区舵落口48号家安公寓A栋1单元601房屋一案。双方都提供不出房屋所有权权属证明，应认定为房屋所有权权属纠纷，不属于公安机关管辖范围。公安机关依法不予调查处理，请向人民法院提起民事诉讼。”

本院认为，本案系公民要求公安机关履行保护其财产权法定职责之诉，亦即行政不作为之诉。所谓行政不作为，是指应为而不为，构成“不作为”行政违法应包含三个条件，第一行政机关必须负有法定的作为义务，这种“义务”可直接来自于法的规定，也可来自于行政机关的承诺或者与相对人依法签订的合同。第二行政机关拒不履行该作为义务。第三是行政机关对必须履行该义务是知情的。在民间纠纷引发的治安案件中，行政相对人之间发生损毁财物或轻微身体伤害，受害一方申请公安机关保护其人身权、财产权，对违法行为进行处理，但是公安机关以属经济纠纷，不属其管辖为由，不予处理，显然不当。经济纠纷只是违法行为的起因，而不是违法行为本身。对于经济纠纷，的确不属于公安机关管辖，当事人应通过民事途径解决。但是对于因经济纠纷发生违反治安管理行为的，公安机关仍应处理，享有管辖权，具有作为义务。

当然，行政不作为或者说行政失职应同行政机关作出否定性决定区别开来。行政机关只要作出了决定，无论是“肯定性决定”还是“否定性决定”都不属于不作为的行政失职。行政不作为应系“不作任何行政决定”的消极状态。行政不作为的本质是不让事项进入行政程序，只要已经进入到行政程序，行政机关就是否立案、是否处罚、是否许可等作出决定，不论是肯定性的还是否定性的，都不属于不作为，不属于行政失职。本案中，公安机关及时出警对涉案纠纷进行了调处，还对罗某出具了不予调查处理告知书，已经进入行政程序并作出了否定性决定，显然不属于行政不作为。然从行政诉讼实质化解行政争议及对被诉行政行为进行全面审查的要求来审视本案纠纷发生的全过程，2016年1月14日，罗某报警达成维持现状协议，协议达成后，张泽原又强行进入并占有该争议房屋。2016年3月24日，罗某向易家派出所递交报案材料，要求保护其人身权和财产权。硚口公安分局受理后于2016年7月24日向罗某出具了不予调查处理告知书。应该说公安机关出警处理双方争执，为防止纠纷升级，公安机关居中调停并在纠纷双方间达成将房屋钥匙交派出所保管，待产权明晰后由房屋产权人领取钥匙的口头协议，处置合法、适当。然协议达成后，纠纷一方无视协议，撬锁强占房屋，此时公安机关负有维护其居中达成的协议，惩处私力救济违反治安管理行为的义务。硚口公安分局对之后纠纷双方矛盾升级，报警人罗某要求按在派出所达成的协议保持原状的请求不予调查处理显然不妥。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条规定，判决如下：

一、撤销湖北省武汉市硚口区人民法院（2016）鄂0104行初48号行政判决；

二、撤销湖北省武汉市中级人民法院（2017）鄂01行终223号行政判决；

三、确认武汉市公安局硚口区分局对罗某报警要求按协议处置的请求不予处理违法。

本判决为终审判决。

审判长　王　争

审判员　张思化

审判员　李　伟

二〇一九年四月三十日

法官助理 雷 禹

书记员 杜思远

来源：裁判文书网、行政涉法研究、刑事法律圈

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