业内人士都知道,在我国司法局不是司法机关,但普通老百姓未必知晓。司法局(部、厅)是政府下属的组成部门,也叫做司法行政机关,与同属政法机关的检察院、法院不同,显然是属于政府序列的行政机关,与公安机关性质一致。司法行政是指国家专门机关对有关监狱管理、法制宣传、律师、公证、人民调解、法学教育、法学研究、依法治理等司法领域的行政事务实行国家管理的活动,其本质应是行政管理行为。但是,随着行政管理体制和司法改革的深入,尤其是2018年将原国务院法制办职责整合后重新组建的新司法部,其除了行政属性以外,增添了更多的“司法”属性,需要引起我们的关注、研究和思考。
要研究司法行政机关的“司法”属性,先要理解“司法”是什么?孟德斯鸠曾说,司法是“处罚犯罪或裁决私人争讼”的权力,其核心意义就是“居中裁判”。因此,司法的天然属性是公平,要达到公平,就必然要求司法裁判者在审理活动中保持独立、客观、理性、平和,耐心倾听争讼双方对事实的陈述和举证,通过对这些证据的审查,形成自己的内心确信从而作出裁判。综上,司法活动具有被动性(不告不理)、独立性(不受干涉)、中立性(与争讼任何一方无利害)和公平性(法律面前人人平等)等特征。应当说,“司法”所具有的这些属性,使其本身被赋予了化解社会矛盾的终极手段职能,以及被寄予了维护社会公平正义的最后期望,从而使司法活动具有严肃性和神圣性,使司法从业者,尤其是法官,在不同国家或者文化中均受到社会的普遍尊重。
“司法”具有的上述优势成为社会治理的理想手段,但不能就此认为,将所有社会管理事务交由司法机关处理,或者让司法机关直接参与行政管理活动,就能一劳永逸地解决所有社会治理问题。且不说现实中的司法机关,就处理目前终末端的案件已疲于应付、自顾不暇,仅从司法机关的权威性、审慎性、被动性方面而言,也在当下无法实现。(但或许若干年以后,会由“警察国家”最终走向“法官国家”的治理。) 因此,在现阶段行政管理过程中要充分发挥“司法”的优势,笔者认为还是主要通过某些行政机关加强准司法属性来实现。
司法行政机关无疑是各行政机关中司法属性最强的部门,行政复议、人民调解、社区矫正、公证等业务都与司法活动有紧密关联,但从实际工作体会来说,还需在以下几个方面再加强:
一是在行政复议业务中加强司法属性。
行政复议案件的办理无疑是司法行政业务工作中司法属性最强的,如何适应和进一步推动行政复议体制改革是当前的重要任务。从之前的纸面行政审批式办案,到现在的每案均听证审理式办案,“案件化”办理的程度越来越高。但办案人员的履职资格、综合素质、司法化理念,办案机关的相对独立性,办案场所、经费等的保障,以及公民对行政复议的了解和信任度,与全面落实行政复议成为行政争议化解主渠道的目标还相距甚远。
加强行政复议的司法性,首先是各级政府主要领导对行政复议工作的认识要到位,要确保司法行政机关能够在办理复议案件中独立、权威地行使有关准司法权力;其次是要加强复议办案队伍的专业化建设,确保办案人员数量、素质与所在地区的案件实际相匹配,建立健全程序化案件审理机制,贯彻司法“案件化”办理理念;最后要落实办案场地、经费等硬件保障,配齐配足办案辅助力量。
二是在人民调解中加强司法属性。
调解是指纠纷双方当事人以外的第三者,以国家法律法规政策以及社会公德为依据,对纠纷双方进行疏导、劝说,促使他们相互谅解,自愿达成协议消除纷争的活动。调解历来是司法行政机关,尤其是基层司法所的主要业务,很多司法所长都是在乡村调解纠纷中摸爬滚打成长起来的。但受制于调解者本身法律素养和被调解对象的文化程度等因素,传统的调解往往讲情理讲邻里乡情亲情为多,讲法律规定的少。
随着时代发展和普法进展,这样的调解模式越来越衰落,人们对基层调解员的公信力也在下降,选择通过诉讼解决纠纷的越来越多。加强调解工作的司法属性迫在眉睫,最重要是提高调解员的法律素质,增强调解协议的合法合规性,使调解结果更趋同于法律判决,发扬新时代“枫桥经验”,重塑人民调解在基层的权威和公平公正。
三是在社矫、公证等业务中加强司法属性。
社区矫正是刑事执行的一部分,是一项由专门机关和社会力量共同参与的社会工作,要树立司法行政机关在矫正对象中的权威和公正性,就需要在社区矫正工作中体现一定的司法属性。比如入矫宣告,要延续法院代表国家暴力机器在审判时给予其的庄严肃穆感受,要在社矫专门场所,通过一定仪式使其进一步认罪悔罪;在对矫正对象进行执法处罚时,要有申辩和权利救济渠道等等。
加强公证业务的司法属性自不必说,公证本身就是一项古老的法律制度,是对民事法律行为或法律事实、文书的真实性、合法性予以见证的活动,具有较强的证明力。加强公证活动的司法性,要借鉴司法机关对证据的审查模式和经验,增强公证员的亲历性,落实客观公正、利益回避等基本司法原则。
四是在行业仲裁、行政裁决等准司法活动的指导中加强司法属性。
仲裁是解决当下民事纠纷攀升的有效途径,司法行政机关与商事仲裁机构虽无隶属关系,但具有行业指导和监督职责。因此,司法行政机关在工作中进一步推动成立更多专业仲裁机构以及提升仲裁的社会知晓度和公信力,不仅有助于社会矛盾的多元化解,更有助于自身地位的加强和提升。
而劳动、土地等行政领域的行业仲裁,以及行政裁决,在机构重组后,司法行政机关都有法治监督及指导责任。但从目前行政仲裁、裁决所发挥的实际作用来看,远未达到预期。比较典型的是土地权属纠纷领域,法律法规在这方面都作了很多关于优先适用仲裁、裁决的规定,甚至专门制定了《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》,但大量纠纷还是流向了司法或信访机关,主要原因还是专业性不足,有关部门无法承担行政司法职责。作为政府的法律大管家,司法行政机关应当在这方面发挥更多作用。
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