陈某诉江苏射阳经济开发区合东居委会集体经济组织成员资格认定案

案件索引

2020-11-17

江苏省建湖县人民法院 一审（2020）苏0925行初249号

2021-04-01

江苏省盐城市中级人民法院 二审 (2021) 苏09行终92号

裁判要旨

村（居）民委员会是村（居）民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，其作出的集体经济组织成员资格认定系自治行为，并非依据法律、法规、规章授权履行行政管理职责的行为，故当事人对集体经济组织成员资格认定行为不服提起行政诉讼的，不属于行政诉讼受案范围。

基本案情

2018年7月29日，XXX射阳县委、射阳县人民政府制定了《射阳县农村集体产权制度改革实施方案》，在该方案中要求开展农村集体资产清产核资工作以及确认农村集体经济组织成员身份等工作，该实施方案的附件为射阳县农村集体经济组织成员身份确认指导办法，该确认指导办法中规定了成员资格丧失的情形，其中第8项规定，自户口迁入起，未在户口迁入地生产、生活、或未与农村集体经济组织形成权利义务关系，并不以该集体经济组织土地为基本生活保障的，丧失集体经济组织成员资格。2019年1月10日被告（被上诉人）合东居委会讨论制定了《合东居委会集体经济组织成员身份界定工作实施方案》，在该方案中对成员资格丧失的情形作出了与指导办法相同的规定。

2019年2月15日，被告合东居委会作出了《情况说明》，该说明指出，原告（上诉人）陈某于1993年左右从通洋乡迁到我居四组，为空挂户，1998年未分到二轮承包地，在我居也无居住房，根据我居《集体经济组织成员身份界定工作实施方案》的规定，陈某同志不享受本集体经济组织成员资格，建议陈某同志在原籍申请登记。后陈某对该《情况说明》不服，要求射阳县人民政府予以纠正，并提起诉讼，盐城市中级人民法院后以不属于射阳县人民政府的权限范围为由于2019年12月26日驳回原告陈某的起诉。

2020年8月21日，陈某以合东居委会为被告向江苏省建湖县人民法院提起本案行政诉讼，要求撤销案涉《情况说明》。

裁判结果

江苏省建湖县人民法院于2020年11月17日作出江苏省建湖县人民法院（2020）苏0925行初249号行政判决：驳回原告陈某的诉讼请求。

陈某不服原审判决，提起上诉。江苏省盐城市中级人民法院于2021年4月1日裁定如下：一、撤销江苏省建湖县人民法院（2020）苏0925行初249号行政判决；二、驳回上诉人陈某的起诉。

法院认为

法院生效裁判认为：

《行政诉讼法》第四十九条的规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。本案中，上诉人陈某在一审起诉状中的诉讼请求是,撤销被上诉人作出的《情况说明》,并判令被上诉人承担上诉人因此诉讼产生的合理费用。依照法律规定，有关农村集体经济组织成员身份的确认，应当由农村集体经济组织民主讨论决定，现有的法律法规并未规定人民法院可对有关农村集体经济组织成员资格的纠纷进行审查。根据《行政诉讼法》第十二条对行政诉讼范围的相应规定，陈某提起本案之诉依法不属于人民法院的受案范围,原审法院适用法律不当，应予纠正。

案例评析

裁判规则是由权威部门颁行的或依据法理约定俗成的关于裁判的准则、标准、规定等。[1]规则具有指导性和可操作性，“规则会减少不确定性并因此带来收益”。[2]

一、成员资格认定纠纷属于法院受案范围

村民自治不是阻却司法救济的理由。村民自治事项必须符合法律、法规以及合法有效规章、规范性文件的规定，不得剥夺集体成员的合法权利。[3]正常的村民自治事项，若不违法、不侵权或无当事人诉讼，法院无权干预。村民自治事项若涉嫌违法侵权，当事人诉至法院，法院应予受理并实体审查。成员资格认定案件的审查标准，重点应考虑基本生活保障、实际生产生活、户籍等因素，构成违法侵权的认定行为应予撤销。

法院不能以没有法律规定为由拒绝裁判。首先，法律具有滞后性，而现代社会丰富多彩，新的法律关系层出不穷，纠纷不断，法院不能因没有法律规定就拒绝裁判。其次，司法具有能动性。在现代社会，司法能动被当做法院司法消极性格的补充，以满足现代社会发展的需要。[4]“为大局服务、为人民司法”是司法能动的鲜明体现。发挥司法能动性，除法定不纳入法院受案范围的案件，法院应当受理并依据法理和社会主义核心价值观作出裁判。再次，法律具有完善性。法律总是不断修订完善，而司法实践是修订法律的重要依据，考虑到法院的地位、角色和特性，法院在实践探索方面具有得天独厚的优势，也最适合在前期、在个案中构建相关规则秩序，之后这些规则秩序再通过法律进行固定。从此角度讲，司法实践在前，法律完善在后。最后，司法具有终局性。司法是维护公义的最后防线，关于成员资格认定纠纷，法院不能以没有法律规定为由拒绝裁判。

二、成员资格认定行政诉讼裁判规则

《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”第十二条对行政诉讼范围的相应规定。可见，行政行为侵犯其合法权益才纳入行政诉讼受理范围。本案中，上诉人合东居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，其作出有关集体经济组织成员身份认定的行为，系居民自治范围内的事项，并非依据法律、法规、规章授权履行行政管理职责的行为，成员资格认定并非行政行为，合东居委会不是行政诉讼适格被告，因而成员资格认定纠纷明显不属于行政诉讼受案范围。成员资格认定行政裁判规则：不属于行政诉讼受案范围。

三、成员资格认定纳入民事诉讼的法理证成

（一）村民自治权的内涵分析

村民自治的核心是村民自治权。关于村民自治权的性质，有权利说，如村民自治权是法律赋予的一种对村中事务进行自主管理的权利。[5]有权力说，如村民自治权是对一定范围内的公共事务进行管理的权力。[6]有双重属性说，如对外、对国家而言，村民自治权是一种权利；对内、对村民个体而言，村民自治权具有权力性质。[7]笔者同意双重属性说，理由是：村民自治权具有相对性和综合性，在国家权力面前，村民自治权具有权利属性，享有自主管理、自主治理的权利；在村民个体面前，村民自治权具有权力属性，具有决定村民取得或丧失权利的权力。某种程度而言，权力源于民主授权，经过村民民主决议的自治事项当然具有权力属性。既然村民自治权具有权力属性，那就应当受到规制，否则容易被滥用，而规制权力的最有效方式是法治。

（二）村民自治与法治的关系

村民自治就是自我管理、自我教育、自我服务。[8]法治是治国理政不可或缺的重要手段，法治兴则国家兴。[9]村民自治是村庄范畴，法治是国家范畴。村民自治是正向赋权之治，法治是反向约束之治。村民自治的依据是自治章程、村规民约，法治的依据是法律法规。村民自治与法治不是平行或对立关系，而是融合关系。村民自治与法治均不能过度强调，否则容易形成“自治中心主义”和“法治中心主义”。一味强调法治，容易降低自治的生机活力；一味强调自治，容易导致权力被滥用。[10]村民自治和法治相结合是促进农村集体经济高质量发展的前提和保障，国家也提出“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”[11]

（三）村民自治纳入法治的证成

司法救济具有法治属性，法治强调对个体权利的保护。关于村民自治权侵犯个体权利应否纳入法治范畴的问题，具体而言即村民自治行为侵权纠纷应否纳入司法救济范围的问题，笔者持肯定态度，理由如下：

1.符合法律规定。《民法典》第一百二十条规定，民事权益受到侵害的，被侵权人有权请求侵权人承担侵权责任。《民法典》第二百六十五条第二款规定，农村集体组织、村委会或其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求法院予以撤销。《村民委员会组织法》第三十六条第一款规定，村委会或者村委会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请法院予以撤销。可见，无论是《民法典》还是《村民委员会组织法》均规定，农村集体组织或村委会等侵权纠纷纳入司法救济范围。

2.符合政策精神。任何法律和制度总是不断发生变迁，中国农村改革成功与中央政府政策关系密切。[12]在深入推进全面依法治国背景下，2021年4月20日农业农村部公布的《关于全面推进农业农村法治建设的意见》明确要求，全面推进农业农村法治建设，为全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化提供有力法治保障。可见，在国家眼中，农村不是法外之地，需要全面推进法治建设。村民自治是农村的主要治理制度，当然属于法治建设范围。故而，村民自治行为侵权纠纷纳入司法救济范围符合国家政策精神。2018年最高法院《关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》规定，审慎处理尊重村民自治和保护基本权利的关系，防止简单以村民自治为由剥夺基本权利。可见，最高法院已注意到下级法院存在以村民自治为由不予受理的问题，村民自治行为侵权纠纷纳入司法救济范围符合司法政策精神。

3.具有法理基础。从司法救济特性角度分析。一是司法救济具有正当性。法院是国家设立的专门司法机关，法官是国家任命的专门从事审判工作的司法职业者，他们按照专门的诉讼程序，“以事实为根据、以法律为准绳”审理案件，价值追求是公平公正。“有权利即有救济”，我国公民合法权利受到侵害，均可以寻求司法救济。村民自治行为侵犯个体合法权利，司法救济具有正当性。二是司法救济具有被动性。在我国，法院被动受理案件，也就是常说的“不告不理”，法院诉讼程序必须由当事人启动，法院居中审判。村民自治行为侵犯个体合法权利，如果没有当事人起诉，法院不能主动司法救济。三是司法救济具有谦抑性。司法权运行的范围有限，否则也容易被滥用。司法权应充分尊重村民自治权，不能僭越自治权，理论上，经司法审查，成员资格认定行为违法，人民法院可以判决撤销，并责令村民自治组织限期重做，但不宜替代村民自治权直接作出认定。四是司法救济具有权威性。村民自治行为侵犯个体合法权利的前置救济方式多样，如请求基层党支部帮助处理、基层调解组织参与调解、基层乡镇政府指导处理等，司法救济具有终局性，是最后的权利救济途径，司法裁判一经作出就具有拘束力和强制力，还具有公信力和权威性。从诉权角度分析，诉权具有普遍性，理论上具有诉的利益就应当具有诉权，[13]成员资格认定涉及当事人基本生活保障权、身份权、财产权等，具有诉的利益，故当事人具有诉权。

4.具有现实必要。自治章程、村规民约缺乏必要的监督，往往存在多数人对少数人的“合法”侵权。[14]村民自治权以村民民主决议形式运行，民主决议依据《村民委员会组织法》实行多数决。现在的问题是多数决的民主决议的公正性问题。以成员资格认定为例，集体利益是既定的，集体利益属于所有集体成员，那么多认定一个成员就意味着多分出一份利益，对既有成员而言就会少分配一些集体利益，大多数村民从自益的角度也会从严或违心作出表决，鉴于存在这种利害关系，村民民主决议多数决将倾向于发生“多数人的暴政”，民主决议的公正性存疑，此时，外部的司法救济凸显现实必要。

四、成员资格认定民事诉讼裁判规则

借鉴行政诉讼的经验做法，成员资格认定裁判规则可以更加完善。

（一）纳入民事诉讼范畴

原《民法通则》和现《民法典》均规定，农村集体经济组织法人、基层群众性自治组织法人为特别法人。可见，法律已经明确农村集体组织和村委会的私法地位，农村集体组织、村委会与当事人之间属于平等的民事主体，故成员资格认定应当纳入民事诉讼受案范围。

（二）优化司法审查内容

1.合理审查成员资格认定程序。合理而公正的程序是区别民主制度与偏执专政的分水岭，程序可以实现和保障理性。[15]借鉴行政诉讼司法审查行政程序的经验做法，在成员资格认定纠纷中，司法审查的内容除了认定标准外，还有认定程序，主要审查认定程序是否符合正当程序原则，即农村集体组织或村委会做出认定前是否听取了当事人的陈述申辩，做出认定时是否说明理由，参加民主决议的人数和表决结果是否符合民主决策程序等。

2.附带审查自治章程、村规民约。借鉴行政诉讼附带审查规范性文件的经验做法，引入自治章程、村规民约附带审查制度。当事人认为成员资格认定所依据的自治章程、村规民约不合法，在对成员资格认定提起诉讼时，可以一并请求法院对该自治章程、村规民约进行审查。这里的一并审查不是独立的诉讼类型，而是法院正确审理案件所做的附带审查。[16]法院经审查认为自治章程、村规民约不合法的，不作为认定成员资格的依据，可以向农村集体组织或村委会提出处理建议，并抄报当地乡镇政府。法院经审查认为自治章程、村规民约合法的，可以在裁判文书中引用。当事人单独就自治章程、村规民约提起诉讼，要求法院予以司法审查的，法院不予受理。

（三）提高裁判的科学性

1.强化裁判文书说理。说明理由制度不仅是控制国家机关自身的重要依据，也是增强决定正当性的依据。[17]2018年最高法院《关于加强和规范裁判文书释法说理的指导意见》明确要求强化裁判文书说理，提升裁判文书的正当性和可接受性。裁判文书要言之有据、言之有理，让当事人既“知其然”也“知其所以然”，体现讲得出理由的正义。[18]成员资格认定案件，涉及农村农民问题，法院裁判文书应当强化说理，让裁判文书来讲理评理、定纷止争。

2.适用合理判决方式。借鉴行政诉讼确认违法和撤销的判决方式，即对程序轻微违法但实体正确的成员资格认定行为，法院判决确认认定行为违法，对认定程序轻微违法进行否定性评价，但保持认定行为的效力；对明显违法或明显不当的成员资格认定行为，法院判决直接撤销。行政诉讼中，法院只能撤销违法的行政行为，判令行政机关限期重做，这是司法谦抑性的体现，也是对行政权的尊重。同理，成员资格认定案件，司法权也要保持谦抑性，法院不宜替代农村集体组织或村委会作出成员资格认定，而是应在撤销原认定行为之后，判令农村集体组织或村委会限期重新作出认定。

（四）充分尊重村民自治

村民自治属于我国基层群众自治制度，基层群众自治制度与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度统称中国四大基本政治制度，其重要性不言而喻。法院应当充分尊重村民自治，审理成员资格认定案件时应当充分尊重农村集体组织或村委会的自治权，尤其涉及民主决议事项，更加应当审慎审查和评判，不能轻易否定自治章程、村规民约的效力，慎重处理涉及当地乡风民俗事项，还要积极争取当地党委政府支持，共同做好村民自治涉诉纠纷的实质化解。

审判人员

一审法院合议庭成员 夏 勇、孙秀爱、徐 玲

二审法院合议庭成员 葛丹峰、秦广林、吕 红

相关法条

《中华人民共和国行政诉讼法》第二条 公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。