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程序正当原则所存在的问题(正当程序原则在城管执法中的具体表现与应对建议)

正当程序的基本概念及制度体现


(一)核心概念


学理上“正当程序”的理念和原则最早产生于英国,包括两个最基本的程序规则:(1)任何人或团体行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方意见,每一个人都有为自己辩护和防卫的权利;(2)任何人或团体不能作为自己案件的法官。在美国,“正当法律程序”是一项宪法原则,要求行政机关对当事人作出不利的决定时,必须听取当事人的意见。“正当程序”的最低标准是要求公民权利义务将因为决定而受到影响时,在决定之前必须给予他知情和申辩的机会和权利。对于决定者而言,就是履行告知和听证义务。


(二)制度体现


我国不具有正当程序的传统和原则。在制度层面,1996年的《行政处罚法》首次规定了体现正当程序原则的听证、陈述、申辩等制度,集中体现在该法的第三十一条、第三十二条、第四十二条的规定。此后,我国的行政立法多体现了正当程序的原则,如行政许可法第三十六条、行政强制法第三十五条、第三十六条等。2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》第5点中,明确将“程序正当”作为依法行政的基本要求。正当程序原则开始超越具体的行为类型,开始逐步适用到整个行政领域。


正当程序原则在行政审判中的地位


在司法实践中,正当程序原则的运用发展较行政立法领域更为迅速。田永案(《最高人民法院公报》1999年第4期)中一审法院对正当程序原则虽一笔带过,但系我国行政审判史上第一次将无成文法依据的“申辩权”写进判决。张成银案(《最高人民法院公报》2005年第3期)系法院首次明确提到“正当程序原则”并明确违反正当程序的行政行为应当予以撤销。从田永案中正当程序原则初显,到张成银案在判决中出现“正当程序”的具体表述,前后不过6年, 在其后的行政案件中,正当程序原则逐渐成为法院审查的标准。2014年2月14日,在最高人民法院办公厅下发的《行政审判办案指南(一)》第六点法律原则运用部分,对正当程序原则的运用问题进行了分析,指出:“行政机关作出对利害关系人产生不利影响的行政决定前,未给予该利害关系人申辩机会的,不符合正当程序原则;由此可能损害利害关系人合法权益的,人民法院可以认定被诉行政行为违反法定程序。”


2018年最高人民法院制定的《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条在对行政诉讼法规定的“程序轻微违法”进行解释的同时,明确“原告依法享有的听证、陈述、申辩”属于“重要程序性权利”,违反“重要程序性权利”的行政行为需要予以撤销。上述司法解释提及的“重要程序性权利”核心内容仍然是听取当事人意见,与“正当程序原则”相契合。最高法院通过制定司法解释的方法再次强调了对于以“听证、陈述、申辩”为代表的正当程序原则的看重。


正当程序原则已经成为法院审理行政案件的一个刚性标准。


城管执法中如何体现正当程序的要求


(一)城管执法应当遵循正当程序的具体制度


城管执法当遵循《行政处罚法》《行政强制法》设定的“正当程序”展开。除了上述法律以外,上海市人大常委会在2021年对《上海市城管综合行政执法条例》(2012年开始施行)进行修订时,延续了先前有关正当的程序的规定,并按照《行政处罚法》的修订内容,做了修改。该条例第二十四条规定“ 城管执法部门以及街道办事处、乡镇人民政府作出具体行政行为的,应当告知当事人作出具体行政行为的内容及事实、理由、依据,并告知当事人依法享有陈述、申辩、要求听证以及申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”据此可以清晰判断,在城管执法活动中,包括责令拆除违法建筑在内的各种城管执法活动,正当程序均系必经程序。


(二)城管执法满足正当程序的具体建议


正当程序的核心价值系让当事人能够充分有效的发表观点,帮助行政机关查清事实、合理裁量,准确适用法律。就城管执法做如何满足正当程序要求,提出以下几点具体建议,供参考:


1.充分告知案件事实


当事人能够有效充分发表观点的前提系充分了解案件事实。行政机关应该完整告知调查确认的违法行为的基本情况、当事人违法行为的定性以及相应的理由等案件内容。


2.充分告知拟作决定的内容


当事人只有在准确预见处理结果的情况下,才能给予相应的重视,如果没有告知拟处理决定或者告知较轻的处理决定,当事人可能会因为不重视而不能充分行使陈述申辩的权利。正当程序要求行政机关在听取意见前,需准确告知拟作处罚(或者行政决定)的具体内容。


3.充分告知法律依据


此处的法律依据既包括对违法行为定性的法律依据,也包括作出具体决定的法律依据。告知法律依据的内容要尽可能与后续应对法院诉讼所提交的法律依据保持统一。


4.要告知当事人享有陈述、申辩等权利


正当程序不仅仅要求行政机关充分告知当事人案件相关情况,还要求行政机关告知当事人可以进行陈述、申辩,符合听证条件的要告知当事人可以要求听证。向当事人告知其享有的“正当程序权”,亦属于行政机关履行正当程序的义务的具体体现。


5.重视复核程序


正当程序不仅仅系走过场,而是需要执法人员认真倾听当事人意见。《行政处罚法》等都规定了在听取当事人意见后,行政机关要进行“复核”,进而决定采纳与否。一个理想的正当程序,应当将“复核”的内容予以固定,可以设计专门的“复核表”进行逐案填写,在复议、诉讼中可作为证据提交。


6.听取意见以后,改变拟处理决定的是否需要重新听取意见


从正当程序的目的出发,如果听取意见以后,仅仅系减轻处罚或者是对当事人作出其他有利改变的,可不予再次听取意见。但是,减轻处罚涉及定性调整的,而这一定性未听取过当事人意见的,必须重新进行告知相关案件内容并听取意见。


本文结论:从制度规定到司法标准,我国目前已经构建了完整的“正当程序”的法律体系。在日常执法活动中,要保持“正当程序”思维,在正式决定作出之前,充分告知当事人拟作行政处理的内容、事实、理由、依据,告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等正当程序权利。避免因为“正当程序”的缺失,导致行政行为被撤销。



来源:大城管微信公众号


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